美國加州于2006年通過《加州應(yīng)對全球變暖法案》（AB32）提出建立碳排放權(quán)交易機制，要求到2020年將溫室氣體排放降至1990年水平。經(jīng)過6年驗證，碳排放權(quán)交易機制不僅減少了加州地區(qū)的溫室氣體排放量，而且還激發(fā)了清潔技術(shù)的創(chuàng)新和投資，創(chuàng)造出更多的工作崗位。中國在積極落實應(yīng)對氣候變化方面承諾到2020年實現(xiàn)單位GDP碳排放強度相比2005年降低40-45%，非化石能源占一次能源消費的比重提高到15%，森林面積和林木蓄積量分別比2005年增加4000萬公頃和13億立方米。碳排放權(quán)交易是兌現(xiàn)承諾的一種有效機制，本文通過對加州碳排放權(quán)交易的目的、主體、責(zé)任、交易機制、產(chǎn)生效果的介紹，為我國建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場提供一些有益的啟示。

碳排放權(quán)交易簡稱碳交易，是為促進(jìn)全球溫室氣體減排而采用的市場機制，系溫室氣體排放權(quán)交易以及與之相關(guān)的金融交易活動的總稱。由于二氧化碳在其中占了主導(dǎo)地位，所以稱為碳交易。作為一項基于市場的溫室氣體排放控制措施，已廣泛應(yīng)用于世界范圍內(nèi)的應(yīng)對氣候變化行動中，而加州是當(dāng)前世界上最嚴(yán)格的地區(qū)層面碳排放權(quán)交易體系之一。2006年，美國加利福尼亞州通過了《全球溫室效應(yīng)治理法案》（簡稱AB32法案），要求到2020年將溫室氣體排放降至1990年水平。為了實現(xiàn)這個減排目標(biāo)，加州制定了包括碳排放權(quán)交易在內(nèi)的多個行動計劃。加州的碳排放權(quán)交易機制于2013年1月開始執(zhí)行，企業(yè)需要對其碳排放進(jìn)行履約。同時加州也在與加拿大包括魁北克省在內(nèi)的多個地方通過西部氣候倡議（Western Climate Initiative）進(jìn)行連接，逐步建立一個統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易機制。

(一) 加州政府

加州政府和議會，在碳排放權(quán)交易機制中發(fā)揮了非常重要的作用。2006年加州議會通過的AB32法案，要求到2020年將溫室氣體排放降至1990年水平。但政府和議會之間也會存在一些互動和制約的情況，政府要防止議會不停提高對碳排放的要求，而導(dǎo)致企業(yè)無法承受的情況發(fā)生。政府的主要職責(zé)如下：①設(shè)定溫室氣體減排的目標(biāo)；②授權(quán)相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)落實具體碳排放的目標(biāo)；③授權(quán)以溫室氣體減排基金的名義收取費用（碳排放交易稅）；④決定溫室氣體減排基金的支出；⑤實時監(jiān)督、評估項目的實施情況；⑥與其他行政轄區(qū)協(xié)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 加州空氣資源委員會

在1967年頒布《馬爾福德空氣資源法案》（Mulford Carrell Air Resource Act）中提出，加州政府通過合并加州機動車污染控制委員會（CMVPCB）和空氣衛(wèi)生局及其實驗室( the Bureau of Air Sanitation and its Laboratory)，成立加州空氣資源委員會（CARB），作為加州空氣污染控制和空氣質(zhì)量管理的主要協(xié)調(diào)機構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)管加州碳排放權(quán)交易，并具有處罰的權(quán)力。其主要職責(zé)如下：①制定適用于全州溫室氣體的總計劃；②根據(jù)不同的部門制定并推行“補充政策”，如短期氣候污染物（SLCP）以及低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)（LCFS）；③與其他的機構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，保證碳排放權(quán)交易市場規(guī)劃設(shè)計合理；④協(xié)同西部氣候倡議建立一個統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易機制，包括碳積分的拍賣，具體售價，整個交易中的情況等；⑤追蹤碳排放權(quán)交易的合規(guī)情況，查看每個企業(yè)和相關(guān)參與者執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的情況；⑥制定抵減規(guī)則以及驗證相關(guān)的補充標(biāo)準(zhǔn)條款。

(三) 西部氣候倡議（WCI）

西部氣候倡議（Western Climate Initiative，WCI）是由美國西部的亞利桑那州、加利福尼亞州等5個州于2007年2月簽訂成立的非營利組織。到2009年底，該組織共吸收了包括四個加拿大省份在內(nèi)的11個北美的州、省加入。2008年9月23日，WCI明確地提出建立獨立的區(qū)域性排放貿(mào)易體系，并設(shè)定具體的減排目標(biāo)。該體系的適用部門包括工業(yè)、電力、商業(yè)、交通運輸以及居民燃料使用，以2005年的排放量為基準(zhǔn)，到2020年將該區(qū)域的溫室氣體排放量降低15%。其主要職責(zé)如下：①監(jiān)督碳排放權(quán)拍賣活動；②為碳排放權(quán)交易市場當(dāng)中每個參與者提供兩個董事會席位；③依據(jù)制定的規(guī)則和溫室氣體排放目標(biāo)執(zhí)行拍賣。

(四) 參與者

加州碳排放權(quán)交易市場中的參與者主要有三類：首先，每年排放量相當(dāng)于25000公噸以上二氧化碳的所有工廠、供電商和燃料供應(yīng)商；其次，對年排放未達(dá)到25000公噸二氧化碳，并且經(jīng)過加州空氣資源委員會執(zhí)行官審批后，自愿為其排放承擔(dān)合規(guī)義務(wù)的任何工廠；最后，有意參與碳排放權(quán)交易配額的購買、出售或持有的任何第三方（第三方指經(jīng)紀(jì)人、投機者等不承擔(dān)合規(guī)義務(wù)的公司，其可通過拍賣會或二級市場參與碳排放權(quán)的買賣）。他們的主要職責(zé)如下：①到合規(guī)信息跟蹤服務(wù)系統(tǒng)（CITSS）進(jìn)行登記，以便對其碳排放權(quán)持有情況進(jìn)行追蹤；②依照強制報告規(guī)則，每年報告其溫室氣體 (GHG) 排放情況；③排放量大于25000 公噸/年的參與者，必須獲得足夠的碳配額來滿足這部分排放；④通過減排、購買配額和抵減來確保碳排放合規(guī)。

(一) 設(shè)定管制范圍

加州碳排放權(quán)交易對7種溫室氣體進(jìn)行管制：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮。不同溫室氣體將通過一個換算系數(shù)——全球增溫潛勢（GWP）來統(tǒng)一換算為二氧化碳當(dāng)量。

(二) 明確管制對象

納入管制的行業(yè)范圍涵蓋了大部分碳排放較高的工業(yè)領(lǐng)域。主要包括：①經(jīng)營設(shè)施：包括水泥生產(chǎn)、發(fā)電、玻璃生產(chǎn)、制氫業(yè)、鋼鐵生產(chǎn)、石油提煉、造紙業(yè)等12種生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)；②一級電力運輸企業(yè)： 包括發(fā)電企業(yè)和電力進(jìn)口商；③天然氣供應(yīng)企業(yè)；以及液態(tài)石油、二氧化碳供應(yīng)企業(yè)。

(三) 制定履約周期

加州碳排放權(quán)交易除了第一階段以外，一個正常履約周期為3年。第一階段（2013-2014年）納入了電力生產(chǎn)部門，約覆蓋加州溫室氣體排放總量的35%；第二（2015-2017年）和三階段（2017-2020年）除包含第一階段的行業(yè)外，還納入了天然氣、交通燃料和其它燃料的供應(yīng)企業(yè)，總共約覆蓋加州溫室氣體排放的85%。

(四) 設(shè)定配額總量

加州碳排放權(quán)交易設(shè)定了從2013年到2020年每年的配額總量。2013年和2014年二氧化碳排放總量分別設(shè)定為1.63億噸和1.6億噸；2015-2017年二氧化碳排放總量設(shè)定從3.95億噸降至3.7億噸；2018-2020年二氧化碳排放總量設(shè)定從3.58億噸降至3.34億噸。

(五) 碳排放權(quán)配額分配

加州碳排放權(quán)配額分配方式主要有三種：①將配額免費發(fā)放給承擔(dān)強制減排義務(wù)的企業(yè)，這是現(xiàn)階段最主要的配額分配方式，目的是維持工業(yè)企業(yè)的競爭力，推動行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型；②將配額免費發(fā)放給供電企業(yè)，以避免由于碳交易帶來的電費突增；③通過拍賣對配額進(jìn)行有償分配，鼓勵企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)減排。此外，加州空氣資源管理委員會還設(shè)置預(yù)留配額，用于調(diào)節(jié)碳市場價格的波動。

(六) 核定企業(yè)碳排放量

履約企業(yè)要定期向核查機構(gòu)提交碳排放報告，核查機構(gòu)完成核查后將核查結(jié)果報告提交給企業(yè)及加州空氣資源委員會，進(jìn)而確定企業(yè)的碳排放量。但當(dāng)企業(yè)不報告，或者沒有及時遞交核查報告，或不同意核查機構(gòu)的意見，可向加州空氣資源委員會申訴，或加州空氣資源委員會審計核查報告發(fā)現(xiàn)問題時，加州空氣資源委員會最后決定企業(yè)的碳排放量。

(七) 企業(yè)碳排放權(quán)的核銷

加州的履約期為3年，在一個履約周期內(nèi)，前兩年每年核銷碳排放的30%，最后一年進(jìn)行剩下的履約。當(dāng)履約企業(yè)的碳排放量超過配額量時，需要在碳排放權(quán)交易市場上購買（一級市場主要是拍賣模式，二級市場為碳現(xiàn)貨模式）或者通過抵消機制來抵扣超出配額部分的碳排放量。

碳配額拍賣每季度舉行一次，加州空氣資源委員會對于拍賣的最低價格做出了10美元的限定，并且逐年提高5%。

二級市場交易可以在固定場所交易，雙方也可以協(xié)商交易，而加州大多數(shù)二級市場交易都是通過洲際交易所（隸屬紐約證券交易所）進(jìn)行，市場價格以最近一次交易為準(zhǔn)。

抵消機制是指照指定程序通過積分抵消減排義務(wù)。根據(jù)加州碳交易制度設(shè)計，抵消機制主要包括：美國森林項目抵消機制（U.S. Forest Projects）、城市森林項目抵消機制 （Urban Forest Projects）、畜牧業(yè)項目抵消機制 （Livestock Projects）和臭氧層消耗物質(zhì)抵消機制 （Ozone Depletiong Substances Projects）。上述4種抵消機制必須來源于美國境內(nèi)尚未通過立法控制碳排放總量的區(qū)域，未來可能擴大到加拿大和墨西哥，目的是鼓勵加州外的地區(qū)共同致力于碳減排，有利于培育強制減排市場外的自愿減排市場發(fā)展，有效控制更大區(qū)域內(nèi)的碳排放總量。

(八) 對違規(guī)企業(yè)的處罰

如果履約企業(yè)沒有在履約期內(nèi)完成減排義務(wù)，可以被處以4倍未及時繳納的配額量處罰；此外，如果該企業(yè)沒有在處罰生效30日內(nèi)履行義務(wù)，則將被加州空氣資源管理委員會處以超出配額部分每個配額每45天25000美元的罰款。同時，根據(jù)碳交易法第96013條的規(guī)定，加州空氣資源管理委員會還有權(quán)對有減排義務(wù)企業(yè)的碳排放賬戶采取暫停、撤銷、限制等措施。

(一) 加州碳排放權(quán)交易激發(fā)創(chuàng)新并吸引新的投資

如今加州的清潔技術(shù)投資和專利數(shù)目在美國處于領(lǐng)先地位。加州發(fā)明者們注冊的清潔技術(shù)專利比排名第2的紐約州高出4倍。并且在美國國內(nèi)，加州持續(xù)地吸引著最多的清潔技術(shù)風(fēng)險投資。在過去10年里，這一投資總額超過了320億美元，僅2016年，就有14億美元的清潔技術(shù)風(fēng)險投資流入了加州，占當(dāng)年美國全國總額的三分之二。

(二) 碳排放權(quán)交易機制創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位

自2012年碳排放權(quán)交易機制實施以來，加州的就業(yè)崗位增加了50%，經(jīng)濟增速是美國平均水平的兩倍。與此同時，加州碳排放權(quán)交易機制及其他相關(guān)政策幫助該州創(chuàng)造了50多萬個清潔能源的工作崗位，其中與太陽能電源有關(guān)的超過15萬個。

(三) 碳排放權(quán)交易機制對加州能源價格的影響較小

事實上汽油價格受全球石油市場價格的影響遠(yuǎn)大于碳價。隨著全球石油價格的下跌，加州現(xiàn)在的汽油和柴油燃料成本比碳排放權(quán)交易生效時還要低。另外，碳排放權(quán)交易還有助于電力轉(zhuǎn)型，在過去五年里，加州太陽能發(fā)電的成本下降了80-90%，風(fēng)能下降了60%。

(四) 加州的經(jīng)濟增長已與空氣污染脫鉤

自碳排放權(quán)交易機制于2012年生效以來，加州的經(jīng)濟增速有所加快，部分是通過對排放配額拍賣所獲得收入的再投資。通過對2000-2016年宏觀經(jīng)濟和一些關(guān)鍵指標(biāo)的追蹤，結(jié)果表明相對于2000年，2016年加州的GDP增長了37%，就業(yè)崗位增加了14%，溫室氣體排放減低了5%，PM2.5排放降低了21%。

(一) 建立專門從事碳排放權(quán)交易的統(tǒng)一管理部門

建立專門從事碳排放權(quán)交易的歸口管理部門既有助于中央政府的垂直管理，提高工作效率，也便于我國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)和穩(wěn)步發(fā)展。加州空氣資源委員會是專門負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)管加州碳排放權(quán)交易的部門，具有制定溫室氣體的總計劃，建立碳排放權(quán)交易機制，追蹤碳排放權(quán)交易的合規(guī)情況等主要職能。我國在碳排放權(quán)交易過程中涉及的管理部門比較多。以北京為例，在交易機構(gòu)監(jiān)管方面，由北京市發(fā)改委負(fù)責(zé)本市碳排放權(quán)交易相關(guān)工作的組織實施、綜合協(xié)調(diào)與監(jiān)督管理。市統(tǒng)計、金融、財政、園林綠化等行業(yè)主管部門按照職責(zé)分別負(fù)責(zé)相關(guān)監(jiān)督監(jiān)察工作；在交易行為監(jiān)管方面，則由北京環(huán)境交易所對北京碳市場的日常交易活動進(jìn)行監(jiān)管。過多的管理部門不利于對碳排放權(quán)交易市場的垂直管理，而各部門也都有本職工作，對于碳排放權(quán)交易市場的管理精力投入也是有限的。

(二) 建立企業(yè)溫室氣體定期報送制度

企業(yè)溫室氣體定期報送制度便于管理部門了解企業(yè)溫室氣體排放的真實情況，有助于科學(xué)、合理的分配碳排放權(quán)配額。加州規(guī)定自2009年1月起， 碳交易計劃覆蓋范圍內(nèi)的排放企業(yè)都需要定期向加州空氣資源委員會提交上一年度的溫室氣體排放信息，該信息作為設(shè)置或調(diào)整二氧化碳排放上限的重要參考，為開展碳交易提供基礎(chǔ)支持作用。我國目前僅在試點區(qū)域的重點履約企業(yè)和一些自愿參與碳交易的企業(yè)積累了歷史排放數(shù)據(jù)，對于我國非試點的省市、行業(yè)的排放情況沒有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，無法準(zhǔn)確的核定出全國各地區(qū)、行業(yè)的排放標(biāo)準(zhǔn)，不利于科學(xué)、合理的分配碳排放配額。

(三) 明確我國中長期的碳排放權(quán)配額總量

明確我國中長期的碳排放權(quán)配額總量便于建立成熟的碳排放資產(chǎn)運營機制。加州碳排放權(quán)交易機制設(shè)定了每年的配額總量，從2013年至2020年，每年的二氧化碳排放總量分別設(shè)定為1.63億噸、1.6億噸、3.95億噸、3.82億噸、3.7億噸、3.58億噸、3.46億噸、3.34億噸。有了這樣清晰、明確的減排目標(biāo)，各個履約企業(yè)可以根據(jù)確定的配額分配方法預(yù)計每年可獲得的免費配額以及需要從市場購買的配額或項目減排量，便于企業(yè)提早計劃投資減排項目以及適時在碳排放權(quán)交易市場上買賣配額，以建立成熟的碳排放資產(chǎn)運營機制。

(四) 注重MRV體系建設(shè)

MRV（Monitoring監(jiān)測、Reporting報告、Verification、核查）體系建設(shè)將直接影響我國建設(shè)統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的進(jìn)程。隨著碳排放權(quán)交易試點運行參與方的日益成熟，特別是隨著企業(yè)對碳市場的接受程度提高，納入行業(yè)日益增多，納入門檻也逐步降低。但是隨著覆蓋行業(yè)的增多，就會相應(yīng)地增加配額分配、MRV和企業(yè)履約工作的難度。以北京碳排放第三方核查機構(gòu)為例，據(jù)北京市發(fā)改委聯(lián)合北京市統(tǒng)計局發(fā)布，2017年北京市共有943家重點排放單位和621家報告單位。而同年3月北京市發(fā)布的碳排放第三方核查機構(gòu)僅有35家和核查員467名。 再加上各試點履約期比較集中，更加凸顯了核查機構(gòu)和人員數(shù)量短缺的現(xiàn)狀。

(五) 推動試點地區(qū)建立統(tǒng)一碳排放權(quán)交易機制

推動試點地區(qū)建立統(tǒng)一碳排放權(quán)交易機制，為碳市場對接，建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場做好前期準(zhǔn)備。美國WCI自成立以來主要致力于使成員間的交易規(guī)則趨向統(tǒng)一，為各成員碳市場的對接打下良好基礎(chǔ)。目前我國已啟動的7個試點以及對于溫室氣體自愿減排交易的地區(qū)的碳排放權(quán)交易管理規(guī)定存在差異化，如碳排放權(quán)配額的分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、處罰措施不一致等。我國可以借鑒美國的經(jīng)驗，在7個省市試點以及對于溫室氣體自愿減排交易的地區(qū)開展碳排放權(quán)交易工作時，嘗試統(tǒng)一碳排放權(quán)交易機制，逐步建立全國性的統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場。