環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制度是我國(guó)法律確立的一項(xiàng)基本制度，在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》中都有授權(quán)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范的有關(guān)規(guī)定。但是，現(xiàn)行法律對(duì)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)過(guò)于簡(jiǎn)單，多年來(lái)沒(méi)有突破，在一定程度上影響了環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制度發(fā)揮其應(yīng)有功能，標(biāo)準(zhǔn)限值的確定遇到不少困難。當(dāng)前適逢對(duì)《大氣污染防治法》的第二次修訂，有必要分析我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的立法現(xiàn)狀和不足，借鑒國(guó)外相關(guān)法律規(guī)則，結(jié)合我國(guó)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)立法和制定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的立法思路，建立以改善環(huán)境質(zhì)量為中心的大氣污染防治法律體系。

法律本身有何立法技術(shù)缺陷？

國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)先后發(fā)布了《環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（環(huán)?？偩至?999年第3號(hào)）和《國(guó)家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》（環(huán)保總局公告2006年第41號(hào)），規(guī)定了制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的一些原則和程序，較之法律條款規(guī)定有所細(xì)化。但由于這些規(guī)章性文件法律層次不高，且多屬于技術(shù)性、內(nèi)部程序性規(guī)范，難以達(dá)到指導(dǎo)我國(guó)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定的目的。

目前，標(biāo)準(zhǔn)本身多由標(biāo)準(zhǔn)主管部門(mén)行政人員、標(biāo)準(zhǔn)編制單位技術(shù)人員以及參與咨詢的專(zhuān)家來(lái)把握，難免有失偏頗，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)的法定原則和依據(jù)不明確、不穩(wěn)定。

最為典型的例子是《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中關(guān)于NOX指標(biāo)的限定。1996年修訂《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》時(shí)先規(guī)定了NOX限值；2000年因北京市提出美國(guó)無(wú)此指標(biāo)很快以標(biāo)準(zhǔn)修改單的形式刪除這項(xiàng)指標(biāo)，并同時(shí)放寬NO2限值；2012年又恢復(fù)NOX指標(biāo)并加嚴(yán)NO2限值。前后反復(fù)很大，理論問(wèn)題并沒(méi)有理順。對(duì)此，標(biāo)準(zhǔn)起草人員和管理人員，甚至相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)感到棘手。解決這類(lèi)問(wèn)題的出路在于將制定環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的“標(biāo)準(zhǔn)”法定化，各方面共同遵守，一以貫之。

1982年我國(guó)制定了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)， 1996年、2012年又先后進(jìn)行了兩次修訂。但長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)達(dá)標(biāo)年限的要求始終不明確。即使國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》也只是描述近期一個(gè)階段空氣質(zhì)量目標(biāo)，而沒(méi)有指明什么年度國(guó)家整體應(yīng)該達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的污染物限值。甚至最新發(fā)布的指導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件也只能定性提出“到2020年大氣環(huán)境質(zhì)量得到改善”這樣較為模糊的目標(biāo)。

從工作層面來(lái)看，造成標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)期限指向不明確的原因是確立標(biāo)準(zhǔn)限值和實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)限值的目標(biāo)年相互脫節(jié)，標(biāo)準(zhǔn)制定時(shí)簡(jiǎn)單模仿國(guó)外，而忽視國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)限值同時(shí)都有目標(biāo)年限這一事實(shí)。但最主要的根源在于法律對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容及其目標(biāo)期限并未做出明確規(guī)定。試想，一個(gè)沒(méi)有年限指向的標(biāo)準(zhǔn)限值，談何寬嚴(yán)呢？

雖然現(xiàn)行《大氣污染防治法》明確了大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定主體和層級(jí)，但未對(duì)授權(quán)行為本身和被授權(quán)者（即標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)關(guān)）實(shí)施授權(quán)決定時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的原則等限度問(wèn)題作明確規(guī)定。

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》雖然增加了有關(guān)環(huán)境基準(zhǔn)的條款，但條款邏輯不連貫、創(chuàng)新不足。環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)幾乎還是無(wú)源之水、無(wú)本之木。

以2015年修改實(shí)施的《立法法》的要求來(lái)看，標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)法律條款還很不完善，沒(méi)有講清楚大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的作用、如何制定等重大原則問(wèn)題，不僅經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，而且標(biāo)準(zhǔn)制定實(shí)踐中也存在久議不決、難以決策，影響了標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。